Terug

Politieke en ambtelijke verantwoordelijkheid

De gekozen politici zijn de baas in de gemeente. Dat zegt althans de wet. Maar hoe staat het met de ambtenaren? Ligt daar niet feitelijk de macht. Een anayse en een aanzet om te komen tot heldere afspraken.

Het staatsrechtelijk leerstuk van de ministeriele verantwoordelijkheid is al in de negentiende eeuw ontwikkeld en regelt de verantwoordelijkheden tussen gekozen bestuurders en benoemde ambtenaren.
Gekozen, politieke bestuurders zijn in principe altijd aansprakelijk en verantwoordelijk voor alles wat de aan hen ondergeschikte overheidsdienaren (ambtenaren) doen en laten.
De volksvertegenwoordigers kunnen daarom ambtenaren niet rechtstreeks aanspreken op hun producten en handelingen. Daarvoor dient men zich te wenden tot de gekozen bestuurder.Op zich is dit een prima systeem. De gekozen bestuurders, die ook volledig verantwoordelijk zijn voor het aansturen van de ambtenaren moeten kunnen worden afgerekend (of beloond) op hun prestaties. De ambtenaren hebben (als ambtenaar uiteraard) eigenlijk geen eigen mening; zij doen slechts wat hen is opgedragen. Een ambtenaar is in deze verhouding altijd loyaal aan zijn politieke bestuurder.
Tot zover de theorie, maar nu de praktijk. Ik signaleer een aantal ontwikkelingen die het ideaalbeeld in meer of mindere mate hebben verstoord:

• 1.Kan je wel in alle redelijkheid verwachten dat een bestuurder verantwoordelijk is voor alles wat de onder hem functionerende ambtenaren doen en laten? (zie Volendam en Enschede) Dat werkte wel toen alles overzichtelijk was en er per bestuurder maar weinig ambtenaren waren. Nu is dit toch echt een fictie.
• 2.Tegenwoordig wordt er veel meer gekeken of de bestuurder nog het vertrouwen geniet van de volksvertegenwoordigers. Hij is dus niet meer voor van alles verantwoordelijk, maar er op uit om de zaken zo te regelen dat hij het vertrouwen van (de meerderheid) van de volksvertegenwoordigers behoudt.
• 3.Ook wordt er van ambtenaren in toenemende mate gevraagd dat zij zich zelfstandig naar buiten toe uiten. En niet alleen als uitvoerder van beleid, maar ook als interpretator van beslissingen en soms zelfs als hardop meedenkend bij het maken van nieuw beleid. Dat is ook wel logisch want heel vaak zijn ambtenaren veel deskundiger op hun beleidsterrein dan de minister of de wethouder. Maar als het dan mis gaat; is het dan redelijk om de bestuurder er op af te rekenen?

Gevolg van deze ontwikkelingen is dat de formele scheiding in feite niet meer bestaat. In de praktijk wordt daar op twee manieren mee opgegaan:

a. De precieze opvatting: ook als een bestuurder niets persoonlijk kan worden verweten dient hij of zij af te treden als er iets onder zijn verantwoording is gebeurt dat niet acceptabel is.

b. De rekkelijke opvatting: bestuurders worden alleen persoonlijk afgerekend als zij zelf aantoonbaar hebben gefaald in het aansturen van de medewerkers of in het informeren van de Kamer of de raad. Alleen als hen iets direct en persoonlijk te verwijten valt dus.
In de Nederlandse praktijk, we zien het bij het paarse kabinet, maar ook in veel gemeenten en zeker ook in Houten wordt steeds vaker volgens de tweede opvatting geredeneerd en gehandeld. Dit lijkt ook logisch omdat je een bestuurder moeilijk verwijten kan maken wanneer hij of zij persoonlijk geen enkele blaam treft. In het gewone leven gaan we zo toch ook niet met elkaar om?
Maar er zijn wel een aantal vragen te stellen bij deze opvatting:

• 1.Als de bestuurder niet aansprakelijk is en de ambtenaar ook niet, wie is het dan wel?
• 2.Welk deel van het beleidvormingsproces en welke genomen besluiten worden op deze wijze oncontroleerbaar?
• 3.Is het risico niet groot dat de bestuurder wegblijft bij wat zijn ambtenaren doen om zo het territorium waarvoor zij of hij voor kan worden aangesproken te verkleinen? (wat niet weet dat deert immers ook niet!)
• 4.Krijgen ambtenaren daardoor niet veel te veel invloed en macht? Invloed en macht die nooit controleerbaar gemaakt wordt?

Het is volgens mij noodzakelijk dat deze vragen onder ogen gezien en beantwoord worden.
Graag wil ik een voorzet doen:

• 1.Als er niemand verantwoordelijk is, is dat onaanvaardbaar. De conclusie moet zijn dat de gekozen bestuurders altijd verantwoordelijk zijn. Hun politieke legitimiteit maakt hen tot de feitelijk verantwoordelijken met wie ook politiek kan worden afgerekend. Ik ben dus voorstander van de meer precieze opvatting. Maar wel in een bepaalde invulling, dat zal duidelijk worden.
• 2.Het is een slechte zaak als er “blinde vlekken” in de organisatie ontstaan: processen en producten die niet te controleren zijn. Dit kan alleen worden voorkomen als er aan twee voorwaarden is voldaan:
  a. de bestuurders zijn sterk genoeg om de ambtenaren aan te sturen en zijn in staat om zich (op hoofdlijnen en op essentiële details) bezig te houden met alle zaken in hun portefeuille.
  b. de ambtenaren informeren de bestuurders (op hoofdlijnen en met essentiële details)optimaal. Vooral politiek gevoelige zaken worden direct en in volle omvang doorgegeven.
• 3.Als voldaan is aan hetgeen onder 2 staat, zal hetgeen onder drie staat niet kunnen voorkomen. Sterke bestuurders die ook persoonlijk een groot gezag hebben en de capaciteiten van hun medewerkers weten te stimuleren en te benutten zullen niet gauw in deze valkuil terechtkomen.
• 4.Hetzelfde geldt ook voor dit punt. Sterke bestuurders en loyale, deskundige ambtenaren zijn de ideale combinatie waarmee de bestuurlijke verantwoordelijkheden optimaal kunnen worden uitgeoefend.

Houten, juni 2001

auteur : Wouter van Kouwen

top | terug